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« Aujourd’hui à Genève, les Nations du monde ont écrit l’histoire »^[1]. Ces mots du Directeur général de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), Dr Tedros Adhanom Ghebreyesus, prononcés le 16 avril 2025 sont évocateurs et rendent compte des attentes et espoirs qui reposaient sur l’adoption d’un nouveau traité international portant spécifiquement sur la gestion des pandémies. En effet, c’est à cette date qu’après trois années de complexes négociations, un projet d’accord concernant le très attendu « Traité pandémie »^[2] a été accepté pour être ensuite discuté et adopté, un mois plus tard, le 20 mai 2025, à l’Assemblée mondiale de la Santé. Affaiblie par l’annonce du retrait américain, l’OMS voit son leadership normatif renforcé et la confiance des autres États membres envers cette institution confirmée par l’adoption de ce nouvel instrument. Plus généralement, l’adoption d’un nouveau traité dans un contexte où le multilatéralisme est sous forte pression représente un espoir renouvelé, du moins en partie, dans la capacité des États à collaborer sur certains enjeux mondiaux d’importance.

Après avoir rappelé le contexte (I), le processus (II) et les obstacles (III) des négociations, ce billet de blogue mettra en lumière les prochaines étapes associées à ce moment historique (IV).

I-              Le contexte

C’est en 2021, au cœur de la pandémie de Covid-19, que les États membres de l’OMS décident d’entreprendre l’élaboration d’un nouveau texte contraignant adopté par l’OMS ayant trait à la « prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies »^[3]. Bien qu’il existe un instrument juridique dédié à « prévenir la propagation internationale des maladies, à s’en protéger, à la maîtriser et à y réagir par une action de santé publique proportionnée […] »^[4], le Règlement sanitaire international (RSI), celui-ci a révélé ses faiblesses notamment à l’occasion de la pandémie de Covid-19. Plus précisément, les critiques adressées au RSI sont diverses et portent notamment sur son manque de flexibilité ne lui permettant pas de s’adapter aux réalités locales, à la sévérité de ses exigences en matière de préparation à la riposte, qui requièrent des capacités importantes que l’OMS ne fournit pas nécessairement aux États en ayant besoin ou encore aux inégalités entre les pays (ex : accès aux vaccins)^[5].  Les impératifs relatifs à la préparation et à la coordination entre les États consacrés par le RSI n’étaient ainsi pas brillamment respectés par les États au début de la pandémie. En l’espèce, en 2019, environ 2/3 des États parties au RSI n’avaient pas atteint les capacités suffisantes demandées pour détecter, évaluer, notifier et répondre rapidement à des évènements sanitaires internationaux^[6]. En outre, le RSI a également été critiqué à l’aune de ses limites observées en ce qui a trait à la cohésion internationale nécessaire pour faire face à une telle crise sanitaire^[7] eu égard aux « politiques isolationnistes [et aux] compétitions géopolitiques »^[8].

À la lumière de ces constats, un double phénomène s’est engagé : la volonté, d’une part, de réviser le RSI et, d’autre part, d’élaborer un nouveau texte plus adapté aux pandémies. En l’occurrence, l’appel lancé pour réformer le RSI^[9] s’est traduit par l’adoption par consensus par l’Assemblée mondiale de la Santé de plusieurs amendements le 1^erjuin 2024^[10]. Ces derniers entreront en vigueur le 19 septembre 2025 pour tous les États parties au RSI, soit 196 États, sauf volonté contraire de la part de l’État exprimée et notifiée au Directeur général de l’OMS. Concernant la volonté d’élaborer un nouveau traité international, celle-ci a été exposée à un long processus qui s’est récemment clôturé par l’adoption du « Traité pandémie » qui a pour objectif principal de renforcer « l’architecture sanitaire mondiale pour la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies »^[11], lesquelles ont enfin^[12] fait l’objet d’une forme de définition sous l’expression d’ « urgence due à une pandémie »^[13],  et de veiller à garantir un « accès équitable et rapide aux vaccins, aux traitements et aux produits de diagnostic »^[14].

II-            Le processus

Comme souligné précédemment, c’est en 2021 que le processus d’élaboration d’un nouveau traité international ayant trait à la gestion des pandémies débuta et prit notamment la forme de la création d’un « organe intergouvernemental de négociation ». En l’occurrence, c’est le 24 février 2022, alors que le virus de COVID-19 était encore considéré comme une « urgence de santé publique de portée internationale »^[15], que la première réunion de cet organe intergouvernemental a eu lieu^[16]. Trois ans plus tard, le 16 avril 2025, la dernière réunion de l’organe intergouvernemental de négociation, à savoir la treizième, s’est tenue et a abouti à la proposition d’un projet d’accord appelé à être présenté aux États membres présents à la session annuelle de l’Assemblée mondiale débutant le 19 mai 2025,^[17] et cela malgré le retrait des négociations de la part des États-Unis, de l’Argentine et du Costa Rica^[18]. À l’ouverture de cette dernière, c’est tout d’abord en commission que le projet d’accord a fait l’objet d’un vote qui s’est conclu par l’adoption d’une résolution par la commission recommandant l’adoption dudit projet par l’Assemblée mondiale de la Santé qui devait se tenir le lendemain. Le résultat du vote en commission était le suivant : 124 voix pour, aucun refus et 11 abstentions (dont la Pologne, Israël, l'Italie, la Russie, la Slovaquie et l'Iran)^[19]. Le 20 mai 2025, c’est par consensus, soit sans besoin de passer par un vote, que le « Traité pandémie » a été adopté par l’Assemblée mondiale de la Santé. Cette modalité d’adoption, le consensus, est évocatrice et joint au texte un soutien étatique fort soulignant l’importance de ce nouvel instrument pour la communauté internationale.

III-         Les obstacles

Plusieurs éléments justifient la longueur des négociations que nous proposons de classer en deux catégories : celles liées à la nature de l’instrument et celles ayant trait à son fond.

Premièrement, il y a lieu de souligner que le texte souhaité pour mieux prévenir et riposter contre les pandémies était de nature conventionnelle, ce qui implique de suivre le processus classique de négociations des traités internationaux. Pour rappel, l’OMS est habilitée à adopter une grande variété de normes, qu’elles soient ou non contraignantes^[20]. Or, ici, les États ont sollicité une prérogative rarement attribuée aux organisations internationales, mais dont dispose l’OMS en vertu de l’article 19 de sa Constitution, à savoir la capacité d’adopter des conventions et accords internationaux. Plus précisément, cette disposition juridique offre la possibilité à l’Assemblée mondiale de la Santé d’adopter de tels instruments « se rapportant à toute question entrant dans la compétence de l’[OMS] ». Il faut souligner ici que la liste des compétences de l’OMS, prévue à l’article 2, décrit un mandat très vaste, notamment en ce qui a trait au fait qu’elle est habilitée à « stimuler et faire progresser l’action tendant à la suppression des maladies épidémiques, endémiques » (art. 2-g), « stimuler et guider la recherche dans le domaine de la santé » (art. 2.n) ou encore « standardiser, dans la mesure où cela est nécessaire, les méthodes de diagnostic » (art. 2-t). Par ailleurs, en se rattachant à la définition large de la santé retenue par les auteurs de la Constitution de l’OMS^[21] et par l’objectif général de l’OMS d’atteindre le plus haut niveau de santé, David Fidler souligne que l’article 19 confère à l’OMS « un pouvoir conventionnel au potentiel pratiquement illimité »^[22]. L’OMS voit ainsi son champ d’action particulièrement large, même sous le prisme du contraignant en vertu de l’article 19. Il convient, toutefois, de noter que la voie contraignante n’est pas l’apanage de l’article 19 puisque l’innovant article 21^[23] offre également l’autorité à l’Assemblée mondiale de la Santé d’adopter des « Règlements ». Si ces derniers sont également obligatoires pour les États, leur portée se trouve, dans une certaine mesure, amoindrie par rapport aux conventions et accords puisqu’ils ne peuvent être adoptés que dans le cadre d’une liste exhaustive de domaines, à portée particulièrement technique (ex : nomenclature des maladies, méthodes de diagnostic). L’un des domaines visés à l’article 21 aurait, cependant, pu sembler adapté à la volonté de légiférer sur la riposte aux pandémies à savoir « toute autre procédure destinée à empêcher la propagation des maladies d’un pays à l’autre » (art. 21-a). Cependant, comme souligné précédemment, ce n’est pas la voie qui a été choisie et cela s’explique notamment par le contenu large visé par le « Traité pandémie » (voir ci-après).

À titre final, notons que la voie « réglementaire » (art. 21) aurait eu l’avantage de ne pas nécessiter une ratification par les États pour que ces derniers soient liés par le texte, puisque le principe d’application des règlements est celui dit du « opt-out », signifiant que, si les États refusent le texte, ils doivent le notifier au Directeur général (art. 22). A contrario, il y a ainsi lieu de comprendre que dans le cadre du « Traité pandémie », c’est le triptyque classique qui s’applique à savoir : adoption / signature / ratification (ou adhésion si pas de signature). Le processus est donc loin d’être aisé, ce qui justifie, par ailleurs, la rareté de ce type de normes produites par l’OMS. Sur ce point, notons que le « Traité pandémie » constitue seulement le second instrument juridique de l’OMS adopté en vertu de l’article 19 de sa Constitution, depuis sa création en 1946^[24].

           Deuxièmement, les engagements sur le fond expliquent également la complexité des négociations. En l’occurrence, les points litigieux concernaient principalement les enjeux d’équité et de partage des connaissances des pays à revenu élevé vers les pays à revenu faible ou intermédiaire (supérieur et inférieur^[25]) (PRFI). À ce titre, l’article 12 du « Traité pandémie » relatif au partage des avantages liés à l’accès aux agents pathogènes (PABS) faisait particulièrement débat. Les PRFI insistaient fortement pour un système multilatéral et équitable et souhaitaient que les bénéfices de ces produits soient accessibles à tous, afin de réduire les inégalités et d’éviter de reproduire celles subies lors de la pandémie de COVID-19 en termes de distribution des vaccins^[26]. De plus, l’article 11 qui vise à permettre et faciliter le transfert des technologies et des savoir-faire était également un enjeu crucial pour les PRFI. Ces derniers demandaient un accès facilité aux technologies médicales, notamment par des licences non exclusives et des conditions de prix abordables, leur permettant de renforcer leurs capacités de production locale^[27]. En outre, les PRFI insistaient sur le besoin de financements durables pour leur permettre de remplir leurs obligations juridiques découlant du traité^[28]. Enfin, l’approche « Une seule santé » (où la santé humaine, animale et environnementale sont perçues comme un tout indivisible^[29]), au cœur du texte, a également suscité des rejets de la part de certains États, tels que le Brésil, qui craignent que cette approche leur impose des normes commerciales restrictives, notamment dans le secteur agricole^[30].

Cependant, malgré ces blocages et complexités, les États sont parvenus à un consensus ce 20 mai 2025, signifiant ainsi que les pays à revenu élevé ont fait des concessions comme souhaité par les PRFI qui représentent 2/3 des États membres de l’OMS^[31].

IV-          Les prochaines étapes

Désormais adopté, le « Traité pandémie » doit faire l’objet de signatures et de ratifications en suivant les procédures constitutionnelles de chaque État membre pour que celui-ci lie les États parties dès lors qu’il aura obtenu les 60 ratifications nécessaires. En l’absence de ces ratifications, le texte ne produira pas ses effets même pour les États l’ayant ratifié, puisqu’aucune disposition ne prévoit une application provisoire du traité^[32]. Il convient de souligner que l’exigence des 60 ratifications ne parait ni excessive ni constituer un frein à l’entrée en vigueur du texte, compte tenu du large soutien étatique dont bénéficie le texte, notamment de la part des PRFI.

Néanmoins, le texte ne sera ouvert à la signature et à la ratification par les États membres, que lorsque l’Assemblée mondiale de la Santé aura adopté l’annexe relative aux Systèmes PABS conformément à l’article 31 alinéa 2 du « Traité Pandémie ».

           En conclusion, dans un contexte marqué par une crise institutionnelle de l’OMS^[33] et plus largement de confiance envers les organisations internationales et le droit international, l’adoption de cet instrument international intervient dans un moment plus que propice pour confirmer le rôle et l’importance de l’OMS à rassembler les efforts étatiques et à galvaniser le multilatéralisme dans la préparation aux futures crises sanitaires. Le leadership normatif de l’OMS demeure, et cela malgré l’absence de la première puissance mondiale.  Comme le soulignait le Directeur général de l’OMS, les négociations de ce traité ont permis « d’établi[r] un accord générationnel pour rendre le monde plus sûr, mais ont aussi prouvé que le multilatéralisme est bien vivant, et que dans un monde divisé, les nations peuvent encore trouver un terrain d’entente et une réponse commune à des menaces communes »^[34].

^[1] OMS, « Les États membres de l’OMS concluent les négociations et réalisent des progrès significatifs sur le projet d’accord sur les pandémies », Site officiel de l’OMS, Ftra(16 avril 2025), <https://www.who.int/news/item/16-04-2025-who-member-states-conclude-negotiations-and-make-significant-progress-on-draft-pandemic-agreement>

^[2] Dont le nom officiel est : « Accord mondial sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies »

^[3] OMS, « L’Assemblée mondiale de la Santé convient d’entamer un processus visant à élaborer un accord mondial historique sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies », Site officiel de  l’OMS, (1^er décembre 2021), <https://www.who.int/fr/news/item/01-12-2021-world-health-assembly-agrees-to-launch-process-to-develop-historic-global-accord-on-pandemic-prevention-preparedness-and-response>

^[4] Règlement sanitaire international, 23 mai 2005 [2007], 2509 RTNU 79, art. 2, en ligne : <https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA77/A77_ACONF14-fr.pdf> (consulté le 5 juin 2025)

^[5] Lidia Kuznetsova, « COVID-19: The World Community Expects the World Health Organization to Play a Stronger Leadership and Coordination Role in Pandemics Control », (2020) 8-470 Frontiers in Public Health 1, p. 4, doi : 10.3389/fpubh.2020.00470.

^[6] Allyn L. Taylor, Roojin Habibi, Gian Luca Burci, Stephanie Dagron, Mark Eccleston-Turner, Lawrence O. Gostin, Benjamin Mason Meier, Alexandra Phelan, Pedro A Villarreal, Alicia Ely Yamin, Danwood Chirwa, Lisa Forman, Gorik Ooms, Sharifah Sekalala et Steven J. Hoffman, « Solidarity in the wake of COVID-19: reimagining the International Health Regulations », (2020) 396-10244 Lancet 82, p.83, doi : 10.1016/S0140-6736(20)31417-3.

^[7] L. Kuznetsova, préc. note 5, p.1.

^[8] Lawrence O. Gostin, Benjamin M. Meier et Barbara Stocking, « Developing an Innovative Pandemic Treaty to Advance Global Health Security », (2021) 49-3 Journal of Law, Medicine and Ethics 503, p. 505 (notre trad.), doi : 10.1017/jme.2021.72.

^[9] A. Taylor et al., préc. note 6, p. 82.

^[10] OMS, « Règlement sanitaire international : amendements » (questions & réponses), Site officiel de l’OMS (1^er octobre 2024), en ligne :  <https://www.who.int/fr/news-room/questions-and-answers/item/international-health-regulations-amendments>

^[11] OMS, « L’Assemblée mondiale de la Santé adopte un accord historique sur les pandémies pour un monde plus équitable et plus sûr face aux futures pandémies », Site officiel de l’OMS (20 mai 2025), en ligne : <https://www.who.int/fr/news/item/20-05-2025-world-health-assembly-adopts-historic-pandemic-agreement-to-make-the-world-more-equitable-and-safer-from-future-pandemics>

^[12] Sur ce point, il convient de souligner que l’OMS n’avait jamais fourni de définition unique du terme « pandémie ». Elle a pu définir brièvement ce terme lors de la pandémie de la grippe H1N1 en 2009 en soulignant qu’« une pandémie de grippe survient lorsqu'un nouveau virus grippal apparaît et se propage dans le monde entier et que la plupart des gens ne sont pas immunisés » (OMS, « Pandemic preparedness », Site officiel de l’OMS (13 mai 2009), en ligne : <http://web.archive.org/web/20090513004932/http://www.who.int/csr/disease/influenza/pandemic/en/>. À la lumière de cette définition, il peut paraitre plus prudent de parler de description plutôt que de définition donnée par l’OMS (Doshi). Voir : OMS – Bureau régional de la Méditerranée orientale, « Grippe – Thèmes de santé », (2025), notre traduction, en ligne : <https://www.emro.who.int/fr/health-topics/influenza/Page-1.html> et Peter Doshi, « The elusive definition of pandemic influenza », (2011) 89-7 Bulletin of the World Health Organization 532, p. 532, doi : 10.2471/BLT.11.086173.

^[13] Selon l’article 1 du « Traité pandémie », le terme  « urgence due à une pandémie » est défini comme : « une urgence de santé publique de portée internationale, causée par une maladie transmissible et : i) qui s’étend ou risque fortement de s’étendre à plusieurs États ou à l’intérieur de plusieurs États ; et ii) pour laquelle les systèmes de santé de ces États n’ont pas ou risquent fortement de ne pas avoir les capacités d’agir ; et iii) qui cause ou risque fortement de causer des perturbations sociales et/ou économiques importantes, notamment d’entraver le trafic et le commerce internationaux ; et iv) qui nécessite une action internationale rapide et équitable mieux coordonnée s’appuyant sur la mobilisation de l’ensemble des pouvoirs publics et de la société ». Voir : OMS, Projet d’accord de l’OMS sur les pandémies (adopté le 20 mai 2025, résolution A/78/10), art. 1, en ligne : https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA78/A78_10-fr.pdf.

^[14] OMS, « L’Assemblée mondiale de la Santé adopte un accord historique sur les pandémies pour un monde plus équitable et plus sûr face aux futures pandémies », Site officiel de l’OMS (20 mai 2025), en ligne : <https://www.who.int/fr/news/item/20-05-2025-world-health-assembly-adopts-historic-pandemic-agreement-to-make-the-world-more-equitable-and-safer-from-future-pandemics>

^[15] Le Directeur général de l’OMS prononça la fin de cette « urgence de santé publique de portée internationale » en date du 6 mai 2023. Voir : OMS, « COVID-19 : l’OMS déclare la fin de l’urgence sanitaire mondiale », Site officiel de l’OMS (6 mai 2023), en ligne : <https://www.un.org/fr/delegate/covid-19-l%E2%80%99oms-d%C3%A9clare-la-fin-de-l%E2%80%99urgence-sanitaire-mondiale#:~:text=Le%20Chef%20de%20l'Organisation,est%20plus%20une%20menace%20mondiale.>

^[16] OMS, « Accord mondial sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies » (questions et réponses), Site officiel de l’OMS (7 mai 2025), en ligne : <https://www.who.int/fr/news-room/questions-and-answers/item/pandemic-prevention--preparedness-and-response-accord>

^[17] Id.

^[18] Florence Rosier,  « Traité sur les pandémies : l’OMS conclut enfin un accord mondial pour plus d’équité, après trois ans de négociations », Le Monde (20 mai 2025), en ligne : <https://www.lemonde.fr/planete/article/2025/04/16/traite-sur-les-pandemies-l-oms-conclut-enfin-un-accord-mondial-pour-plus-d-equite-apres-trois-ans-de-negociations_6596592_3244.html>

^[19] Thomas Graindorge, « Pandémies : l’OMS adopte un pacte historique… sans les États-Unis », Le Point (20 mai 2025), en ligne : <https://www.lepoint.fr/sante/pandemies-l-oms-adopte-un-pacte-historique-sans-les-etats-unis-20-05-2025-2590130_40.php#11 >

^[20] Voir notamment sur ce point : Catherine Régis, Gaëlle Foucault, Julie Nicolas, Miriam Cohen, Jean-Louis Denis et Pierre Larouche, Le leadership normatif de l’OMS  : une analyse quantitative (rapport), 2025, en ligne : <https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=5206534t> ;  Catherine Régis, Gaëlle Foucault, Pierre Larouche, Jean-Louis Denis et Miriam Cohen, «L’appréhension empirique du leadership normatif d’une organisation internationale : l’exemple de l’Organisation mondiale de la Santé», (2024), 29-5 Lex Electronica, 109, doi : 10.7202/1116027ar ;  OMS, Évaluation de la fonction normative de l’OMS (rapport), 2017, en ligne : https://www.who.int/docs/default-source/documents/evaluation/who-normative-function-final-report-july-2017.pdf?sfvrsn=6da62ea6_2 ; OMS, Fonction normative de l’OMS au niveau national : rapport d'évaluation (rapport), 2024, en ligne : <https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/378165/9789240091795-eng.pdf?sequence=1>

^[21] À savoir : l’« état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité ». Voir : Constitution de l’Organisation mondiale de la Santé, 22 juillet 1946 [1948], 14 RTNU 185, préambule. Voir également sur ce point : Jean-Louis Denis, Gaëlle Foucault, Pierre Larouche, Catherine Régis, Miriam Cohen et Marie-Andrée Girard, « The World Health Organization as an engine of ideational robustness », (2024) 43-2 Policy and Society 204, doi : 10.1093/polsoc/puae008.

^[22] David Fidler, « The Future of the World Health Organization: What Role for International Law? », (1998) 31-5 Vanderbilt Journal of Transnational Law 1079, p.1087 (notre trad.).

^[23] Id.

^[24] La première convention internationale adoptée par l’OMS est la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac en 2003. Voir : Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, 21 mai 2003 [2005], 2302 RTNU 167.

^[25] Voir ici la nouvelle nomenclature de la Banque mondiale.

^[26] Greta Cranston, « Understanding the expectations, positions and ambitions of LMICs during pandemic treaty negotiations, and the factors contributing to them », (2025) 5-3 PLOS Glob Public Health 1, p. 2, doi : 10.1371/journal.pgph.0003851.

^[27] Id.

^[28] Id.

^[29] Jill Lebov, Khara D. Grieger, Donna Womack, Daniel Zaccaro, Nedra Whitehead, Barbara Kowalcyk et Peter D. M. MacDonald, « A framework for One Health research », (2017) 3 One Health 44, p. 44, doi : 10.1016/j.onehlt.2017.03.004.

^[30] Pedro A. Villarreal, Aeyal Gross et Alexandra Phelan, « The Proposed Pandemic Agreement: A Pivotal Moment for Global Health Law », (2025) Journal of Law, Medicine and Ethics 1, p. 2, doi : 10.1017/jme.2025.22.

^[31] Greta Cranston, préc. note 26, p.1

^[32] Sur l’application provisoire des traités, voir Convention de Vienne sur le droit des traités, 23 mai 1969 [1980] 1155 RTNU 331, art. 25.  

^[33] Voir notamment : Srikanth K. Reddy, Sumaira Mazhar et Raphael Lencucha, « The financial sustainability of the World Health Organization and the political economy of global health governance: a review of funding proposals », (2018) 14-119 Globalization and Health 1, doi : 10.1186/s12992-018-0436-8.

^[34] OMS, « Les États membres de l’OMS concluent les négociations et réalisent des progrès significatifs sur le projet d’accord sur les pandémies », Site officiel de l’OMS  (16 avril 2025), en ligne :  <https://www.who.int/news/item/16-04-2025-who-member-states-conclude-negotiations-and-make-significant-progress-on-draft-pandemic-agreement>

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